国会与总统如何塑造IRA政策:权力与影响的深度解析

宏观专题研究:如果共和党再度执政~产业政策篇
本篇文章的部分核心观点、图表及数据,出自华泰证券于2024年10月24日发布的报告《宏观专题研究:如果共和党再度执政~产业政策篇》,如需获得原文,请前往文末下载。

随着全球能源结构的转型和环境问题的日益严峻,美国作为全球最大的经济体之一,其产业政策尤其是能源政策的走向对全球市场具有深远影响。通胀削减法案(Inflation Reduction Act,简称IRA)作为美国近年来在新能源领域的重要立法,旨在通过财政支出和税收抵免等措施,推动美国在新能源、清洁能源技术等领域的投资和发展。本文将探讨美国国会与总统如何通过各自的权力影响IRA的执行和效果。

关键词:美国国会、总统权力、IRA、能源政策、税收抵免、政策影响

国会的立法权力与IRA的修订

美国国会作为立法机构,对IRA拥有直接的立法权力。国会可以通过修改或撤销IRA中的条款来影响其执行。这种权力源自国会的预算和解程序,该程序允许国会在简单多数支持的情况下修改或撤销IRA。这一流程的关键在于提案的提出和审议,需要在参众两院的委员会中获得过半数支持,随后在两院获得超过二分之一的支持才能进入最终投票环节。由于IRA涉及预算支出、收入和负债,其在通过时被认证为预算和解程序,并在参议院采用简单多数原则通过。因此,推翻IRA的提案原则上也可以在参议院采用预算和解程序,以简单多数的方式通过。

国会还可以通过国会审查法案(CRA)推翻美国财政部通过的IRA相关落地规则。CRA要求联邦机构在规则生效前向国会提交最终规则,并授予国会通过立法推翻或否决规则的权力。这一流程与国会立法流程相似,只需参众两院的简单多数即可将不赞成决议提交给总统。考虑到国会实际立法日数量往往多于计划,下一届国会能提出反驳的规则提交区间可能更短。

总统的行政权力与IRA的执行

美国总统作为行政部门的领导者,虽然无法直接废除IRA或推翻其中的税收抵免条款,但可以通过签署总统行政命令的方式影响IRA的执行。总统行政命令是总统行使行政权的重要工具,它本身并非法律,所需时间较短,流程也较为简单,无需经过国会批准。总统可以通过行政命令调整IRA的执行过程,包括收紧项目准入与合规审查,增加项目贷款和税收抵免的限制以及收紧补贴审查,调整预算拨款,延长支持资金审批时间等。

除了直接影响之外,美国总统还可以通过改变传统能源和清洁能源的使用成本来间接影响IRA的执行效果。如果对传统能源的管制放松,叠加传统能源产能释放,美国传统能源的使用成本可能会下降。另一方面,如果减少对清洁能源的补贴或对清洁能源的补贴政策收紧,清洁能源的使用成本可能上升,可能会间接导致企业或消费者更倾向选择使用传统能源。

政策变动对行业的影响

IRA的执行和潜在的政策变动对美国能源行业产生深远影响。首先,IRA通过增加税收和医药改革提高财政收入,计划在未来十年削减约3000亿美元的财政赤字,并通过降低医疗成本和投资新能源实现降低通货膨胀的目标。IRA将在未来10年内新增3690亿美元财政支出用于能源与气候变化领域,占总支出的约85%,支出领域包括绿色电力、储能、新能源汽车等产业链,以及绿氢、CCUS等新兴低碳技术。

IRA的实施显著提振了美国对新能源领域的投资,并创造了大量就业机会。根据白宫数据,自IRA签署成为法律以来,清洁能源投资超过2650亿美元;2023年美国在清洁能源、清洁汽车、建筑电气化和碳管理技术等制造和发展方面共新增投资2840亿美元,同比增加36%。受此推动,美国制造业、能源与工业投资同比增长较快,以Clean Investment Monitor的数据推算,2023年清洁能源投资对制造业投资的贡献达3.6个百分点,今年上半年的贡献达2.7个百分点。

政策的不确定性也给行业带来了挑战。由于美国两位总统候选人对产业政策的态度分化,有关未来财政补贴能否持续的不确定性上升,或在一定程度上拖累企业投资意愿。企业投资决策可能已领先于产业政策变动,而且制造业投资具备一定的延续性,因而如果后续政策变动“靴子落地”,投资受到的冲击或相对可控。此外,如果共和党赢得大选,传统能源行业的投资有望扩张,将在一定程度上抵消新能源政策变化对经济带来的冲击。

总结

美国国会与总统通过各自的权力对IRA的执行产生重要影响。国会可以通过立法程序修改或撤销IRA,而总统可以通过行政命令影响IRA的执行过程。这些权力的行使不仅直接影响IRA的实施效果,还间接影响美国能源行业的投资和就业。随着政策变动的不确定性增加,行业和市场参与者需要密切关注政策走向,以做出相应的战略调整。IRA的最终影响将取决于国会与总统如何行使他们的权力,以及这些政策变动如何被市场和行业所吸收和适应。

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报告介绍:本报告由华泰证券于2024年10月24日发布,共21页,本报告包含了关于宏观研究的详细内容,欢迎下载PDF完整版。